Mucho se está hablando estos días de refugiados, de solicitantes de asilo, de asilados, de inmigrantes… intercambiando estos términos como si fueran sinónimos perfectos. Fuera de la propia semántica, desde un punto de vista legal son muy diferentes. Por otro lado se está hablando del sistema de cuotas, y de la reforma de Dublín, ciudad europea que parece resumir el sistema de asilo europeo.
Un refugiado es aquella persona que goza de protección internacional en el Estado que lo acoge y que cumple los requisitos previstos por el Artículo 1 de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados:
Una persona que, debido a un miedo fundado de ser perseguido por razones de raza, religión, nacionalidad, membresía de un grupo social o de opinión política en particular, se encuentra fuera de su país de nacimiento y es incapaz, o, debido a tal miedo, no está dispuesto a servirse de la protección de aquel país; o de quien, por no tener nacionalidad y estar fuera del país de su antigua residencia habitual como resultado de tales eventos, es incapaz, debido a tal miedo, de estar dispuesto a volver a éste.
Un solicitante de asilo es alguien que, recién llegado a un país que no es el suyo, pide protección internacional a dicho Estado porque cumple los requisitos para recibirla. Dicho solicitante de asilo se considera asilado por el país que lo acoge mientras éste tramita su petición. Cuando a alguien se le concede el asilo, se le considera refugiado – aunque como ahora veremos, en Europa no es siempre el caso.
Un inmigrante es alguien que reside en un país del que no ostenta la ciudadanía, simple y llanamente. Todos los refugiados y asilados son en principio inmigrantes, aunque sólo una minoría de inmigrantes son asilados, y aún una minoría más reducida son refugiados.
El asilo en la Unión Europea: una obligación legal
Todos los Estados miembro de la Unión Europea han firmado y ratificado la Convención de Ginebra de 1951, adquiriendo así una obligación bajo el derecho internacional a respetar los derechos de los refugiados. Dicha obligación no puede sin embargo hacerse cumplir a la fuerza, ya que el derecho internacional carece de poder de ejecución.
![Firma de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 [Imagen: Acnur]](https://lh3.googleusercontent.com/blogger_img_proxy/AEn0k_slD6Kz_PhRok65hEb9joOGXrEL7ZDRxpLgeqmSE-o1-G_Ker8K-vAvHkcA1YtTEtBTmC8CwP5VLWpgR_mBFbzz0W1BnjVgA0IzP_yLJyj9HiFLS7Yv3MrfgPmq_XqdIvUhqG_lC4BlDszVHAOz8fAoxekkQzv_fPW_uCuixCIMPT_2QVK1l_qo5a2syndTcxzTK_QU7p0=s0-d)
Firma de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 [Imagen: Acnur]
El derecho comunitario es, sin embargo, tan válido como el respectivo derecho nacional dentro de cada Estado miembro. De hecho, prevalece la norma comunitaria en caso de conflicto entre el derecho de la Unión y el derecho nacional. Esto significa que una norma jurídica comunitaria puede usarse directamente ante un tribunal nacional de un Estado miembro para hacer valer sus derechos.
El Artículo 18 de la Carta Europea de Derechos Humanos, que tiene el valor de tratado y por tanto se considera una fuente primaria de derecho, como una Constitución nacional, recoge el derecho al asilo. Las condiciones de dicho derecho se concretan en varios textos legislativos, entre ellos reglamentos y directivas.
Los reglamentos son textos de legislación a nivel europeo equivalentes a una ley orgánica en España, aplicables automáticamente en todos los Estados miembro, sin necesidad de incorporarlos a los respectivos sistemas jurídicos nacionales. Las directivas contienen una obligación jurídica ejecutable por igual, pero deben ser incorporadas como ley nacional por los Estados miembro.
La Directiva de Requisitos
La Directiva de Requisitos, modificada en 2011 después de su creación en 2004, recoge quién tiene derecho a protección internacional dentro de la Unión Europea. En ella se prevén dos tipos de protección, una de ellas dando más derechos que la otra:
Estatus de refugiado: a esta protección tienen derecho las personas que caen bajo la definición de la Convención de Ginebra. En resumidas cuentas, hay que ser víctima de persecución personal por parte del Estado u organizaciones que controlen el territorio por motivos de raza, religión, nacionalidad, ideología o grupo social (Artículos 6, 9 y 10).
Protección subsidiaria: esta protección es un poco más amplia de miras, y a ella se pueden acoger todas aquellas personas que en su país estén expuestas a daños graves, por parte del Estado u organizaciones que controlen el territorio. Dichos daños son: condena a pena de muerte o ejecución; tortura, penas o tratos inhumanos o degradantes; amenazas graves e individuales contra la vida o integridad física de alguien civil motivadas por violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado (Artículo 15).
“En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país.” Art. 14 Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Este último punto, resultado de un toma y daca en busca de consenso en el momento de su redacción, es altamente problemático: ¿cómo puede demostrarse una amenaza individual en caso de violencia indiscriminada? La solución se encuentra en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia. En el asunto Elgafaji el Tribunal dictaminó que la existencia de dicha violencia no está supeditada a que el interesado pueda probar su peligro individual, y que en caso que la mera presencia física en el territorio pueda suponer un peligro a dicha integridad física, se considerará prueba suficiente de ‘amenaza individual’.
La principal diferencia entre ambos tipos de protección es la duración de la misma: en el caso de los refugiados suele ser indefinida, hasta la naturalización del refugiado en ciudadano del país de acogida; en el caso de aquellos que gozan de protección subsidiaria, suelen darse permisos de residencia temporales que son, eso sí, renovables según evolucione la situación en el país de origen del interesado. En ambos casos, los interesados tienen derecho a un permiso de residencia, a un permiso de trabajo, a ayudas sociales, seguridad social, sanidad, educación, etc.
Además, una directiva de 2001 prevé la activación de la protección temporal para todos los nacionales de un país cuya situación constituya una verdadera emergencia humanitaria, aunque dicho mecanismo aún no ha sido activado nunca.
El mecanismo de Dublín
La política de asilo estaba en principio fuera del campo de acción de la Comunidad Europea. Sin embargo, durante los ochenta se propusieron tanto el mercado común, como el acuerdo de Schengen que eliminaría los controles fronterizos internos. Esto creó la necesidad de una coordinación entre los Estados miembro de la Unión en materia de asilo, para evitar que alguien pudiera tener varias solicitudes de asilo en proceso a la vez, o que alguien pudiera simplemente cruzar una frontera invisible y volver a pedir asilo en caso de rechazo por parte de otro Estado miembro.
Como en aquél momento la Unión no poseía competencias en la materia, estos Estados firmaron en Dublín en 1990 una convención internacional, fuera del sistema jurídico de la Unión, que entró en efecto en 1997. En posteriores revisiones de los Tratados de la Unión se adjudicó una competencia compartida a la Unión, por lo que hoy en día el conocido ‘mecanismo de Dublín’ está recogido por un reglamento, modificado por última vez en 2013.
Los principios generales son:- Un solicitante de asilo sólo puede cursar una petición de asilo en toda la Unión.
- Dicha petición será analizada por un Estado miembro: si se concede protección internacional, el solicitante sólo podrá permanecer dentro del territorio de dicho estado; si se rechaza, la decisión es válida en todos los Estados de la Unión y no puede volverse a pedir asilo.
- El Estado responsable de analizar la petición será, en caso de entrada legal, el Estado emisor del visado; en caso de entrada ilegal, y salvo contadas excepciones, el Estado responsable de dicha entrada. En otras palabras, el primer Estado miembro que pise el interesado.
- Si alguien pide asilo en un Estado miembro y otro Estado miembro es responsable de analizar su petición, dicha persona debería ser enviada de vuelta al otro Estado miembro.
“Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado.” Art. 13 Declaración Universal de los Derechos Humanos.
El reglamento EURODAC prevé un sistema mediante el cuál a toda aquella persona que entre a la UE de manera irregular se le debe tomar las huellas dactilares y subirlas a un sistema común, junto con los datos y el lugar de entrada.
Sin embargo, el mecanismo no funciona perfectamente: tras serias preocupaciones por violación de derechos humanos de asilados en Grecia, tanto el Tribunal Europeo de Justicia en el asunto NS como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (del Consejo de Europa, organización internacional que promueve los derechos humanos y que estableció la Convención Europea de Derechos Humanos) en su asunto MSS establecieron que era ilegal reenviar a ningún solicitante de asilo a Grecia para evitar violaciones innecesarios de los derechos humanos de los interesados.
Implicaciones prácticas de dicho contexto legal
Es por todo esto que Hungría se ha dado prisa en levantar el muro en su frontera serbia: como segundo país de la Unión cruzado por la gente que viene en busca de protección internacional, tras Grecia, se convertiría en el responsable de tramitar todas las solicitudes de estas personas según el mecanismo de Dublín.
Es también por esto que la gran mayoría de interesados han buscado refugio en países como Alemania: el gobierno alemán anunció hace unas semanas que dejaba de aplicar Dublín. Por eso la fijación con Alemania y no con países similares como Austria, Holanda o incluso Suiza, que aplica Dublín aunque no forma parte de la Unión.
También es por eso por lo que se habla de reformar el sistema europeo de asilo y transformarlo en cuotas: bajo el sistema actual, países como Hungría, Italia, y Grecia una vez su respeto de derechos humanos mejore, serían responsables de la gran mayoría de peticiones sobre el papel.
Sobre la práctica, Alemania y Suecia reciben una mayoría de peticiones, sin ser países de entrada, porque el sistema no se aplica bien: un país puede examinar una petición de manera voluntaria aunque otro Estado sea responsable, y Alemania y Suecia es lo que suelen hacer (a no ser que el asilo esté ya concedido). Por otro lado, un país de entrada puede no tomar las huellas a aquellos que entran de manera irregular, con lo que la entrada no queda registrada. Que esto sea ilegal no significa que no esté ocurriendo a diario.
También es un sistema injusto: además de la disparidad de peticiones tramitadas, está la disparidad de solicitudes de asilo concedidas. En 2013, Hungría concedió asilo a menos del 10 % de los solicitantes, mientras que Suecia se lo concedió a más del 75 %. En 2015 todo incita a pensar que estas cifras están más polarizadas que dos años atrás.
¿En qué situación nos deja la crisis actual?
El sistema estaba ya cerca de implosionar por sus déficits estructurales, así que la actual crisis migratoria sólo ha sido la gota que ha colmado el vaso. El reparto de cuotas da una solución a corto plazo, aunque por el momento es un acuerdo político y la ley sigue siendo la que es. Lo que no deja de ser curioso, porque la directiva de 2001 citada más arriba prevé la activación de la protección temporal automática a todos los nacionales sirios (o de cualquier otro país con condiciones similares), sistema que sumado a las cuotas acabaría de un solo golpe con el actual recorrido dramático a través del Mediterráneo o los Balcanes.
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